Ehitusmääruse muutmise vajaduse põhjendus
Tartu linna ehitusmäärus kehtestati Tartu Linnavolikogu 28. septembri 2006. a määrusega nr 40 ning seda on hiljem muudetud Tartu Linnavolikogu 05. veebruari 2009. a määrusega nr 108 ja Tartu Linnavolikogu 10. veebruari 2011. a määrusega nr 30. Käesoleva eelnõuga ei tehta kehtivas regulatsioonis põhimõttelisi muudatusi. Eesmärk on viia sätete sõnastused kooskõlla vahepealsel ajal ehitusseaduses ja planeerimisseaduses tehtud muudatustega ning jätta välja sätteid, mille rakendamine on olnud praktikas problemaatiline või mis on muutunud ebavajalikuks. Püütud on säilitada varasema regulatsiooni olulisemate sätete numeratsiooni, et tagada järjepidevus ehitusmääruse alusel antavate haldusaktide alusnormides.
Põhimõtteliste muudatuste tegemine ei ole käesoleval ajal mõistlik, kuna justiitsministeeriumi poolt on ette valmistatud uued ehitusseadustiku ja planeerimisseadustiku eelnõud, mille eeldatav jõustumise aeg on 1. juuli 2015. Seadustikud muudavad oluliselt kehtivat regulatsiooni ehitamis- ja planeerimisvaldkonnas ning nähakse ette muuhulgas ehitusmääruste ära kaotamine.
Osaliselt tuleneb vajadus ehitusmäärus üle vaadata ka asjaolust, et alates 2014. aastast peavad olema kõik kohaliku omavalitsuse kehtivad määrused kantud elektroonilisse Riigi Teatajasse (koos pärast kehtestamist vastu võetud määruse muudatustega). Et tagada sissekantava ehitusmääruse ajakohasus ja vältida eelnevate ehitusmääruse muudatuste eraldi sisse kandmist, on otstarbekas kehtestada määrus tervikuna uues redaktsioonis.
Ehitusmääruse kehtestamise õiguslikud alused
Ehitusseaduse § 19 lõike 4 kohaselt määrab kohalik omavalitsus valla või linna ehitusmääruses:
1) ehitise arhitektuursete ja ehituslike lisatingimuste määramise korra;
2) projekteerimistingimuste avalikustamise korra;
3) ajutise ehitise ehitamise korra ja alad;
4) linna või valla osade, sealhulgas miljööväärtuslike hoonestusalade planeerimise ja ehitamise põhimõtted ja nõuded;
5) kohaliku omavalitsuse ülesannete jaotuse ja tähtajad planeerimis- ja ehitusvaldkonna korraldamisel.
Planeerimisseaduse § 5 kohaselt kehtestab kohalik omavalitsus valla või linna ehitusmääruse:
1) valla või linna territooriumi või selle osa planeerimise ja ehitamise reeglite seadmiseks, välja arvatud maakasutus- ja ehitustingimuste määramine;
2) kohaliku omavalitsuse siseste ülesannete jaotuse määramiseks ning menetluskorra seadmiseks planeerimis- ja ehitusvaldkonna korraldamisel.
Ehitusmääruse kehtestamise õiguslikud alused on väikeste muudatustega kehtinud juba ehitusseaduse ja planeerimisseaduse kehtestamise ajast alates, st ligikaudu 10 aastat. Nimetatud sätete sisustamine on omavalitsuseti olnud erinev. Tihti on mindud väga detailsete regulatsioonideni ning esitatud ehitusmääruses kitsendusi omandi kasutamiseks, käsutamiseks. Viimase tulemusena on esitatud mitmeid kaebusi õiguskantslerile. Õiguskantsler on andnud põhjalikke hinnanguid selle kohta, milles seisneb kohaliku omavalitsuse pädevus ehitusmääruse kehtestamisel. Näiteks jäetakse seetõttu ehitusmäärusest välja säte, millega kohustati ehitist püstitama naaberkrundi piirile mitte lähemale kui pool ehitise kõrgusest, välja arvatud juhul kui omanikud ei ole kokku leppinud teisiti või kui planeeringu või projekteerimistingimustega ei nähta ette teisiti (§ 23 lg 4). Tegemist on küsimusega, mis tuleb lahendada igakordselt planeerimismenetluses või projekteerimistingimuste määramise menetluses arvestades muuhulgas tuleohutuse seadusest tuleneva kuja nõudega (8m ehitiste vahel, kui ei kasutata muid tule leviku tõkestamise meetmeid).
Näiteks on õiguskantsleri seisukohtadest tulenevalt muudetud ka 2009. aastal planeerimisseaduse § 5, mis varasema sõnastuse kohaselt võimaldas ehitusmääruses linna või selle osade planeerimise ja ehitamise üldiste põhimõtete ja reeglite seadmist. Muudatuse tulemusel täpsustati antud sõnastust nii, et keelati ehitusmääruses määrata konkreetseid maakasutus- või ehitustingimusi. Eesmärk oli välistada selliste kitsenduste seadmine ehitusmäärusega, mida on võimalik teha ainult planeeringuga. Kuna ehitusmääruse näol on tegemist üldaktiga, on selles sisalduv planeerimismenetluses järgimiseks kohustuslik ning ehitusmääruses sätestatut ei saa planeerimismenetluses kaalutlusõiguse teostamise kaudu ümber hinnata. Ehitusmäärusega ei tohiks reguleerida selliseid küsimusi, mis tuleb ühiskondlikult kokku leppida, liiga detailsete piirangute kehtestamisega ehitusmääruses piiratakse oluliselt isikute õigust. Konkreetsed maakasutus- ja ehituspiirangud saab kinnisasjale seada vaid planeerimismenetluse kaudu. Seadusandja seisukoht on, et kohaliku omavalitsuse poolt kehtestatava ehitusmääruse reguleerimisala peaks piirnema kohaliku omavalitsuse siseste ülesannete jaotuse ja menetluskorra seadmisega ning kohaliku omavalitsuse territooriumi või selle osade kohta üldiste reeglite seadmisega.
Samuti on õiguskantsler jõudnud järeldusele, et mitmedki küsimused, mida omavalitsused on püüdnud ehitusmääruses reguleerida, tuleb lahendada teiste dokumentidega nagu üld-, teema- või detailplaneeringud, mis on olemuselt ühiskondlikud kokkulepped. Näiteks on küll ehitusmääruses jätkuvalt reguleeritud maakasutus- ja ehitustingimused miljööväärtusega aladel, mis planeerimisseaduse kohaselt on üldplaneeringu ülesanne. Samas ehitusseaduse kohaselt on lubatud ehitusmääruses miljööalade planeerimise ja ehitamise põhimõtteid seada. Seega kuna kehtivad seadused ja linna üldplaneering annavad selliseks regulatsiooniks hetkel aluse, siis on endiselt ehitusmäärusesse sisse jäetud miljööalade regulatsioon, kuid linna üldplaneeringu ülevaatamise käigus tuleks mitmed senised ehitusmääruses reguleeritud teemad viia üldplaneeringusse, mida soosib uute väljatöötamisel olevate planeerimis- ja ehitusseadustike loogika. Eriti arvestades asjaoluga, et tulevikus uue ehitusseadustikuga ehitusmäärused kaotatakse ning vajalik regulatsioon peab tulenema seaduste tasandilt ja planeeringutest. Mitmes konkreetse miljööväärtusliku ala teemaplaneeringus (Karlova, Supilinn) on vastavad nõuded ka täna juba täpsemalt kehtestatud.
Eelnevat arvestades on käesolevas eelnõus peamine rõhk ehitus- ja planeerimisvaldkonna ülesannete jaotusel osakondade, linnavalitsuse ja linnavolikogu vahel. Seadustes olemasoleva regulatsiooni üle kordamist ei ole peetud vajalikuks ega volitusnormi mõttega kooskõlas olevaks.
Olulisemad muudatused võrreldes kehtiva ehitusmäärusega
1) Planeerimise põhimõtted. Ehitusmääruse § 4 lg 7-9 on toodud sätteid, mis varasemalt olid reguleeritud linnavalitsuse poolt kinnitatud ehitusmääruse rakendusaktides - planeeringu koostamise juhendis.
Lg 7 punktis 1 on sätestatud haljastuse ja kõvakattega pindade suhe elamute planeerimisel. Tegemist on põhimõttega, mis hetkel on sätestatud ehitusmääruse rakendusaktis planeeringu koostamise nõudena ning mis arvestab linna üldplaneeringus kehtestatud rohelise võrgustiku toimimist tagavate tingimustega.
Lg 7 punktis 2 on toodud parkimiskorraldust puudutav põhimõte, mille kohaselt lähtutakse vajaliku arvu parkimiskohtade saamiseks Eesti Standardist ning parkimine tuleb üldjuhul lahendada oma krundil. Viide standardile tuleneb linna üldplaneeringust ja muus osas on põhimõte sätestatud ehitusmääruse rakendusaktis planeeringu koostamise nõudena.
Punktis 3 on antud ehitusaluse pinna definitsioon. Tegemist on planeerimisseaduses kasutatava määratlemata õigusmõistega, mille sisustamine on praktikas tekitanud segadust, kuna ehitusseadus kasutab mõistet ehitise alune pind. Ehitise alune pind tähistab MKM määruse kohaselt hoone kõigi osade horistontaalprojektsiooni maapinnale. Planeeringutes kasutatava ehitusaluse pinna puhul kõik hoonest eenduvad kinnised mahud (nt konsool) peavad mahtuma detailplaneeringus ette antud ehitusaluse pindala sisse, kuid avatud hooneosad (nt rõdud, räästad, varikatused, terrassid) võivad ulatuda väljapoole ette antud pindala. Kehtivas ehitusmääruse rakendusaktis ei ole avatud hooneosade kohta erisust tehtud. Kuna aga pigem sätestatakse planeeringutes nii nagu käesoleva määruse eelnõus on sätestatud, siis tehakse ettepanek täpsustada nimetatud mõiste definitsiooni.
Lg 8 ja 9 on antud koormusindeksi põhimõte, mida rakendatakse täna korterelamute planeerimisel ja projekteerimisel ja mis hetkel on sätestatud ehitusmääruse rakendusaktis planeeringu koostamise nõudena.
Antud põhimõtetest tuleb lähtuda ka projekteerimistingimuste andmisel ja vastav viide on lisatud § 26 lg 5.
Rakendusaktid sellisel juhul kaotatakse, mistõttu on otstarbekas antud põhimõtted ehitusmäärusesse tuua.
2) Planeeringu koostamist ja elluviimist puudutavad lepingud. Täiendatud on § 8 regulatsiooni.
Lõige 1 on jäänud sisuliselt analoogseks kehtiva sõnastusega, va see, et enam ei pea lepingu sõlmimist otsustama linnavalitsus. Mõistlik on anda planeeringu koostamise ja rahastamise õiguse üleandmist puudutava lepingu sõlmimise õigus otse osakonnale.
Lõikes 2 nähakse ette alus kolmepoolsete lepingute sõlmimiseks planeeringute koostamiseks. Selliseid lepinguid sõlmitakse juhul, kui linnal on seadusest tulenevalt keelatud üle anda planeeringu koostamist huvitatud isikule. Selliste lepingute sõlmimist otsustab täna linnavalitsus alates 2009. aastast tulenevalt seaduse muudatusest. Mõistlik on anda vastavate lepingute sõlmimise õigus otse osakonnale.
Sama lõikega seondub veel § 36 täiendamine lõikega 5. Juhul kui sellise planeeringuga kaasneb KSH vajadus, siis sõlmitakse leping, millega huvitatud isik rahastab KSH tellimist. Lepingu sõlmimine on mõistlik anda osakonnajuhataja pädevusse.
Lõikes 3 sätestatakse uus põhimõte, et kui planeeringu ellu viimisega kaasneb vajadus ehitada välja avalikult kasutatav tee, üldkasutatav haljastus, välisvalgustus või sademeveekanalisatsioon planeeringust huvitatud isiku poolt, sõlmitakse enne planeeringu algatamist ehitusseaduse § 13 kohane kokkulepe vastavate tehnovõrkude ja –rajatiste välja ehitamiseks. Mõistlik on anda sellise kokkuleppe sõlmimise õigus otse osakonnale. Oluline on selline põhimõtteline eelkokkulepe saavutada planeeringust huvitatud isikuga enne planeeringu algatamist, kuna kokkuleppe puudumisel on väljaehitamise kohustus EHS § 13 tulenevalt linnal ning kohtupraktikas on rõhutatud kokkuleppe saavutamise vajadust juba enne planeeringu algatamist. Vajadusel sõlmitakse täpsemad väljaehitamise lepingud lisaks enne planeeringu kehtestamist.
Lg 1 ja 2 lepingute sõlmimine täna toimub üldjuhul pärast planeeringu algatamist. Et vältida olukorda, kus planeering küll algatatakse, kuid kokkuleppeid ei sõlmita ja planeeringu koostamisele ei asuta, on seatud tingimuseks, et lepingud tuleb sõlmida enne planeeringu algatamist. Sellest tulenevalt on lisatud täpsustus, et eelnimetatud kokkulepped jõustuvad planeeringu algatamise otsuse jõustumisel.
3) Ajutiste ehitiste ehitamise kord. Ehitusmääruse § 24 on lisatud uus regulatsioon ajutiste ehitiste kohta, mis seni õigusakti tasandil puudus. Üldiste reeglite kehtestamine on vajalik, et oleks teada, millest ajutiste ehitiste paigaldamisel lähtutakse. Põhimõte on, et suuremate kui 20m2 ehitise aluse pinnaga ehitiste puhul tuleb arvestada maa-alal kehtestatud detailplaneeringuga ning olemasoleva või planeeritud maakasutuse sihtotstarbega. Erisus on ehitiste suhtes, mis püstitatakse lühiajaliselt konkreetse sündmuse ajaks või hooajaliselt kaupade müügiks või teenuste pakkumiseks. Tegemist on põhimõtetega, mis täna on juba kasutuses ja mis praktikas toimivad.
4) Arhitektuuri ja ehituse osakonna pädevus juhiste andmisel ja arhitektuur-ehituslike tingimuste määramisel. Ehitusmäärusest on välja jäetud § 23 lg 9, mis sätestas kirjaliku kooskõlastuse taotlemise kohustuse välisviimistluse muutmisel, uste, akende, rõdude muutmisel ning piirete püstitamisel. Ehitusseaduse § 16 sätestab ammendavalt ehitusloa ja kirjaliku nõusoleku taotlemise juhud ning täiendavaid juhte ehitusmääruses ette näha ei saa. 2006. aastal sellisel kujul seaduse regulatsioon puudus, mistõttu oli vajalik täpsemalt antud juhtumeid reguleerida. Seadust täiendati 2009. aastal. Osakonnal säilib õigus anda eelnimetatud juhtudel juhiseid ehitusprojekti koostamiseks. Lisaks on antud osakonna pädevusse määrata ehituslikud ja arhitektuursed tingimused väikeehitiste laiendamisel ja püstitamisel (kuni 5m kõrged, kuni 60m2 suuruse ehitise aluse pinnaga hoone, millel ei ole avalikkusele suunatud funktsiooni), kuna selliste ehitiste puhul projekteerimistingimuste määramine linnavalitsuse poolt ei ole otstarbekas. Hoonete rekonstrueerimiseks annab osakond juba täna juhiseid ja arhitektuur-ehituslikke tingimusi, kuigi see ei olnud sõnaselgelt ehitusmääruses sätestatud vaid tulenes ehitusmääruse rakendusaktist.
5) Projekteerimistingimuste tutvustamine ja kaasamine. § 25 lg-s 4 on täpsustatud varasema tingimuste kooskõlastamist puudutanud sätet ja sõnaselgelt sisse kirjutatud projekteerimistingimuste kavandi tutvustamise ja puudutatud isikute kaasamise korraldamise kohustus, mis tuleneb haldusmenetluse seadusest.
6) Kaevetööd piirdeaia rajamisel. Ehitusseaduse § 16 on sätestatud, et piirdeaia rajamiseks on vajalik kirjalik nõusolek vaid siis, kui selle rajamisega kaasnevad kaevetööd. Antud nõue kehtestati 2009. aastal ning seaduse seletuskirja kohaselt tuleb kohaliku omavalitsuse poolt anda kaevetöö mõistele sisu. Tartu Linnavolikogu poolt kehtestatud Kaevetööde eeskiri ei reguleeri kaevetööde tegemist eraomandis oleval maa-alal, seetõttu on otstarbekas anda vastav mõiste ka ehitusmääruses. Kaevetöö sidumine 30cm sügavuste süvenditega on kooskõlas Kaevetööde eeskirjas kasutatava mõiste definitsiooniga.
7) Ehitise kasutamise otstarbe muutmine. Kuigi maa sihtotstarbe ja ehitise kasutamise otstarbe omavahelised seosed ning ehitise kasutamise otstarbe muutmise alused on tuletatavad muudest õigusaktidest, on praktikas siiski olnud antud küsimuses segadust. Oluline on järgida põhimõtet, et ehitise kasutamise otstarbe muutmisel tuleb arvestada üld- või detailplaneeringust tulenevat maa sihtotstarvet. Seega üldjuhul tuleneb ehitise kasutamise otstarve maa sihtotstarbest mitte vastupidi.
8) Rakendussätteid on täiendatud §-ga 44, mille kohaselt aadressiandmete süsteemi esitab andmeid planeerimisosakond. Vajadus tuleneb 2011. a vastu võetud ruumiandmete seadusest tuleneva koha-aadresside määramise ja ADSi sisestamise kohustusest. Samuti on uus säte § 45 lg 4, mis annab veeseaduse §-s 30 nimetatud puuraugu või puurkaevu asukoha kooskõlastamine linnavalitsuse pädevusse. Siiani oli antud küsimus reguleerimata.
Ehitusmääruse rakendamine
Uue ehitusmääruse kehtestamise järgselt on vajalik kinnitada:
1) planeeringu koostamise algatamise ettepaneku vorm - planeerimisosakonna juhatajal;
2) planeeringu vormistamise ja koosseisu nõuded - linnavalitsusel;
3) projekteerimistingimuste taotluse vorm hoonetele - ehitusosakonna juhatajal;
4) projekteerimistingimuste taotluse vorm rajatistele - planeerimisosakonna juhatajal.
=========================
Arengu- ja planeerimiskomisjoni 11.12.13 koosoleku protokoll nr 3:
Otsustati:
1.1. teha linnavalitsusele ettepanek kaaluda määruse eelnõu § 26 lõike 4 täiendamist vertikaalplaneerimise nõudega;
1.2. linnavalitsusel arutada Kalle Kulboki märkusi ning teha vajadusel ettepanekuid ehitusmääruse eelnõu muutmiseks;
1.3. toetada ehitusmääruse vastuvõtmist volikogus.
Linnavalitsuse 16.12.13 istungi protokoll nr 89:
1. Parandusettepanekute esitamine Tartu Linnavolikogu menetluses oleva määruse "Tartu linna ehitusmäärus" eelnõule
KUULATI: Jarno Lauri ettekannet.
OTSUSTATI: 1.1. esitada linnavolikogu menetluses olevale määruse "Tartu linna ehitusmäärus" eelnõule järgmised parandusettepanekud:
1.1.1. muuta § 4 lg 7 p 3 ja sõnastada see järgmiselt:
"3) kui planeeringuga ei ole sätestatud teisiti, mõistetakse ehitusaluse pindala all hoone kinniste ruumiliste mahtude ja sammastel olevate osade projektsiooni pinda. Arvesse ei võeta lahtiseid rõdusid, kõnnitee või maapinna kohal olevaid varikatuseid, räästaid, tehnosüsteemi ja tehnoseadme osa, katmata välistreppe, katmata terrasse, hoonet vahetult ümbritsevast maapinnast või katendist madalamal asuvat kaldteed ning treppi, keldrite valgusšahte, jms.";
1.1.2. täiendada § 4 lg 8 p 3 sõnaga "vähemalt" ja sõnastada see järgmiselt:
"3) miljööväärtuslikel hoonestusaladel peab üldreeglina korteri kohta olema vähemalt 120-150 m² krundi pinda korteri kohta.";
1.1.3. täiendada § 8 lg 5 viitega lõikele 1 ja sõnastada see järgmiselt:
"(5) Kui esineb asjaolu, mis takistab planeeringu koostamisest huvitatud isikul lõikes 1 nimetatud lepingus ettenähtud ülesannet täita, on linnavalitsusel õigus leping ühepoolselt lõpetada. Sellisel juhul võib tunnistada planeeringu algatamise otsuse kehtetuks ja planeerimismenetluse lõpetada.";
1.1.4. muuta § 23 lg 5 ja sõnastada see järgmiselt:
"(5) Hoone kõrguse määramisel loetakse selle kõrguseks katuse välispinna kõrgeim punkt. Hoone kõrguse määramisel ei võeta arvesse katusel asuvaid kujunduslikke elemente, korstnaid ning tehnorajatisi, mille kõrgus ja suurim horisontaalmõõde on alla 1,6 m, kui detailplaneering ei näe ette teisiti. Rajatise kõrguse määramisel loetakse selle kõrguseks rajatise kõrgeim punkt.";
1.1.5. muuta § 26 lg 4 punkti 15 sõnastust ja muuta senine p 15 punktiks 16 ning sõnastada need järgmiselt:
"15) vertikaalplaneerimise vajadus;
16) muud vajalikud lähteandmed ja nõuded.";
1.1.6. täiendada § 26 lg 5 viidetega määruse sätetele ja sõnastada see järgmiselt:
"(5) Projekteerimistingimuste andmisel ehituslike ja arhitektuuriliste tingimuste seadmisel lähtutakse käesoleva määruse § 4 lg 7, 8 ja 9 toodud detailplaneeringu koostamisel kohaldatavatest ehitusõigust puudutavatest planeerimispõhimõtetest.";
1.1.7. parandada § 31 lg 4 ebatäpsus ja sõnastada see järgmiselt:
"(4) Ehitise või selle osa kasutamise otstarbe muutmine, kui see toob kaasa ehitamise, milleks ei ole vajalik detailplaneeringu koostamine, otsustatakse linnavalitsuse korraldusega ehitusloa või kirjaliku nõusoleku väljastamisel.";
1.1.8. täiendada § 41 lg 4 ja sõnastad see järgmiselt:
"(4) Uute hoonete välisviimistluses tuleb kasutada laia laudist või krohvi, akende ja uste kujundus peab sobima piirnevate hoonete akende ja ustega, katusekatte materjalina tuleb kasutada tsingitud valtsplekki või katusekivi kui planeeringu või projekteerimistingimustega ei ole ette nähtud teisiti.".
