Õigusakti eelnõu: Ülevaade 2021. a linnaeelarve tulude ja kulude sihipärasest kasutamisest ja hindamisest

1. Taustinfo

Tulude ja kulude sihipärane kasutamine on olemuslikult erinevad. Tulude puhul on küsimus selles, kas need kulutatakse samal otstarbel, milleks tulu on saadud. Kulude puhul on küsimus selles, kas reaalsed kulud (st eelarve täitmine) vastavad majandusliku sisu poolest eelarvele.

1.1 Tulude sihipärane kasutamine

Eelarve koostamisel lähtume üldtunnustatud eelarvestamise põhimõtetest. Üheks selliseks põhimõtteks on universaalsuse põhimõte, mis tähendab, et üldreeglina ei ole tulu- ja kuluartiklid üksteisest sõltuvuses. See tähendab, et eelarve tulude puhul ei ole kindlaks määratud sihtotstarbelist kulutamist, st tulud tervikuna on mõeldud finantseerimaks kulusid tervikuna. Kui näiteks tulumaksu eelarveks kavandatakse 5% enam kui eelneval aastal, siis ei saa universaalsuse põhimõttest tulenevalt määrata, millised konkreetsed lisakulud selle 5% kasvu arvel tehakse. Maksulaekumise kasv suurendab lihtsalt kogutulusid ning seetõttu on võimalik kasvatada kogukulusid. Järelikult ei saa paljude tulude puhul rääkida sellest, kas need kasutatakse sihipäraselt või mitte, sest tuludel puudub sihtotstarve. Universaalsuse põhimõte on finantsiliselt iseseisva kohaliku omavalitsuse jaoks vajalik tingimus, mida on mh rõhutatud ka näiteks Euroopa kohaliku omavalitsuse hartas.

Erandina on siiski teatud tululiikide osas ette nähtud sihtotstarbeline kasutamine. Näiteks on mitmed toetused sihtotstarbelised, mistõttu linn peab kasutama saadud toetust täpselt toetuse andja määratud otstarbel. Selle tarvis on linna finantsarvestuses sellised tulud ja nendele vastavad kulud eraldi tähistatud ning sihtotstarbelised tulud laekuvad ka eraldi pangakontodele. Sihtotstarbeliste tulude eelarve vastab täpselt sihtotstarbeliste kulude eelarvele, see on igal ajal finantsarvestuses hõlpsasti kontrollitav. Viimane kehtib nii kõigi sihtotstarbeliste tulude ja kulude koondi kui ka iga üksiku projekti kohta, mille teostamiseks linn on rahastajalt toetust saanud. Iga projekti kannete jaoks on finantsarvestuses oma kindel tunnus.

1.2 Kulude sihipärane kasutamine

Eelarve täitmist jälgib ja raamatupidamist korraldab rahandusosakond. Linna finantsjuhtimise kord sätestab, et linnavolikogu kantselei juhataja, struktuuriüksuse juht ja hallatava asutuse juht peavad eelarve täitmisel kinni pidama linnavolikogu poolt vastu võetud eelarvest. Eelarvest väljaminekute tegemisel tuleb kinni pidada eelarve jaotusest kontogruppide lõikes, arvestades seaduses sätestatud erandeid.

Kulude sihipärane kasutamine selgub eelarve täitmise käigus ning on regulaarselt jälgitav ja hinnatav igakuiste eelarve täitmise aruannete kaudu. Viimaseid esitatakse linnavalitsusele igal kuul ning revisjonikomisjonile kvartaalselt. Lisaks esitab linn Rahandusministeeriumile igas kvartalis eelarveandmiku ning eelarve täitmise andmed on ministeeriumile kättesaadavad saldoandmike infosüsteemi kaudu. Saldoandmiku aruanne koostatakse tekkepõhiselt kalendrikuu viimase kuupäeva seisuga kasvavalt kalendriaasta algusest.

Linna finantsarvestust peetakse finantsarvestuse programmis Microsoft Dynamics AX tagades ühtlustatud seadistuste, sisestusreeglite ja koodide süsteemi kasutamisega kõikide linna asutuste kohta arvestuse ühtsuse ning vigade tekkimise võimaluste minimeerimise. Linna kui terviku aruandlus tekib iga eelarverea ja raamatupidamiskande alusel. Eelarvestamisel ja raamatupidamisarvestuses (finantsarvestuses) kasutatakse samu tunnuseid. Lisaks riigi poolt raamatupidamise üldeeskirjas nõutule kasutab linn täiendavaid tunnuseid, mille lõikes soovitakse eelarve täitmist jälgida ja andmeid analüüsida. Eelarve täitmise jälgimine ning andmete analüüs hõlmavadki endas mh kulude sihipärase kasutamise kontrolli, mis eelkõige seisneb eelarve ja selle täitmise võrdluses kontogruppide (kontogruppide kasutamine võimaldab eristada tehinguid nende majandusliku sisu aluse) lõikes.

Praktikas toimub kõige vahetum kulude sihtotstarbelise kasutamise kontroll osakonnasiseselt finantsistide poolt. Valikulist kontrolli teostab lisaks sisekontrolli osakond. Finantsiste assisteerivad vajadusel rahandusosakonna raamatupidamis- ja/või eelarveteenistus. Kui selgub, et mõnel asutusel on soov teha kulutusi, mida eelarves pole ette nähtud, algatab kureeriva osakonna finantsist eelarve muutmise menetluse, saates vastava teatise dokumendihaldussüsteemis GoPro rahandusosakonnale. Edasine protsess toimub rahandusosakonna eestvedamisel vastavalt linna raamatupidamise sise-eeskirjas sätestatule. Kõige olulisemaid muutusi saab teha ainult volikogu lisaeelarvega (KOKSi kohaselt on eelarve koostamine volikogu ainupädevuses). Teatud muudatused tehakse linnavalitsuse korraldusega ning mõned on ka asutuse juhi enda pädevuses (ka sellised muudatused toovad kaasa eelarve muutmise linna finantstarkvaras, kuid neid ei loeta eelarve muutmiseks KOFSi tähenduses).

Eelneva põhjal on linnal tõhus süsteem tulude ja kulude kasutamise sihipärasuse jälgimiseks. Eelkõige seisneb see finantstarkvaras spetsiifiliste tunnuste kasutamises. Finantstarkvara aruanded võimaldavad eelarve sihipärast kasutamist regulaarselt kontrollida, kusjuures seda nii koondatult kui ka üksikute projektide lõikes.

Sisekontrolli osakond ei ole 2021. aastal tulude ja kulude sihipärast kasutust eraldi kontrollinud. Üldjuhul erinevaid auditeid ja ülevaateid tehes pööratakse muuhulgas tähelepanu ka tulude ja kulude sihipärasusele. Eelmistel aastatel läbiviidud auditite kohta on lühiinfo esitatud linna majandusaasta aruandes.