EELNÕU
| TARTU LINNAVALITSUS | |
| ISTUNGI PROTOKOLLI KANTAV OTSUS | |
| Tartu |
18. november 2024. a. nr LV-IP-0178 |
| Tartu linna seisukoht haridusleppe allkirjastamise osas | |
| KUULATI: | Riho Raave ettekannet |
| OTSUSTATI: |
1. esitada linnavolikogule istungi protokolli kantava otsuse "Tartu linna seisukoht haridusleppe allkirjastamise osas" eelnõu;
2. ettekandjaks volikogus määrata Lemmit Kaplinski. |
| Juhataja: | |
| Protokollija |
Lisa
Tartu Linnavalitsuse
Istungi protokolli kantava otsuse eelnõu nr nr LV-IP-0178 juurde
EELNÕU
TARTU LINNAVOLIKOGU
ISTUNGI PROTOKOLLI
KANTAV OTSUS
Tartu ................ 2024
Tartu linna seisukoht haridusleppe allkirjastamise osas
KUULATI: abilinnapea Lemmit Kaplinski ettekannet ja .................................. kaasettekannet
OTSUSTATI: Tartu linna poolt hariduslepet mitte allkirjastada.
Õiend
Tartu Linnavalitsuse istungi protokolli kantava otsuse eelnõu "Tartu linna seisukoht haridusleppe allkirjastamise osas " juurde
- Haridus- ja Teadusministeerium (HTM) esitas 25. jaanuaril 2024 omavalitsustele, eraüldhariduskoolide pidajatele, Eesti Haridustöötajate Liidule, Eesti Ametiühingute Keskliidule, Eesti Linnade ja Valdade Liidule ja Eesti Koolijuhtide Ühendusele ettepaneku alustada läbirääkimisi haridusleppe sõlmimiseks aastateks 2025-2027. Pärast mitmeid kohtumisi edastas HTM 08. oktoobril 2024 haridusleppe lõpliku versiooni kohalikele omavalitsustele allkirjastamiseks.
Tartu linna esindajad on osalenud haridusministri algatatud haridusleppe läbirääkimiste protsessis konstruktiivse partnerina ning teinud mitmeid ettepanekuid leppe projekti täiendamiseks ja sõnastuse muutmiseks. Osasid ettepanekuid on haridusleppe viimases (allkirjastamisele saadetud) versioonis arvestatud, kuid paraku mitte kõiki.
Tartu linn tunnustab haridusleppe üldist eesmärki väärtustada õpetajate tööd ja parandada hariduse kvaliteeti üle Eesti. Toetame ka teatud kokkulepete vajadust, et liikuda Eestis ühtsema hariduse kättesaadavuse ja kvaliteedi poole. Selle kõrval peame aga ka väga oluliseks säilitada Eesti haridusele seni edu toonud hariduskorralduse paindlikkus ning koolipidajate ja koolide autonoomia.
Haridusleppe üheks peamiseks fookuseks on õpetaja karjäärimudelis kokku leppimine (leppe osa 2, punktid 2.1 kuni 2.8). On positiivne, et see osa leppest sisaldab ka HTMi poolset lubadust suurendada õpetaja tööjõukulu toetuse diferentseeritavat osa 2026. aastal 22%ni, 2027. aastal 23%ni ja 2028. aastal 24%ni. Samas ei ole lõpuni selge, mille arvelt diferentseerimisfondi suurendamiseks vajalik lisaraha (ca 20 mln eurot) kavatsetakse leida, sest riigieelarve strateegias see ei kajastu. Praktikas seni juhtunut arvestades on võimalik, et sellised lubadused võidakse täita ka muude haridusrahade kärpimise arvelt. 10.11.2024 omavalitsustele saadetud vastuses seda võimalust HTM ise samuti ei välista: „Millistest vahenditest konkreetselt saab karjäärimudeli rakendamiseks raha kasutada, selgub 2026. aasta riigieelarve tegemise käigus, sest selle aluseks on prognoosidele vastav maksulaekumine ja kärbete tegemine.“
Kui keskvalitsus haridusleppe punktis 2.5. lubatu täidab ja täiendava raha eraldab, siis saaks Tartu linn kolme aastaga diferentseerimisfondi suurendamisest juurde kokku ca 1,2 mln eurot, karjäärimudeli rakendamise prognoositav lisakulu on aastaks 2028 ca 1,15 mln eurot. Seega kataks diferentseerimisfondi kasv tõenäoliselt karjäärimudeli rakendamiseks vajaliku lisakulu Tartu koolides (vt Haridusleppe finantsmõjude analüüsi vaheleht „Dif fondi suurenemine“).
Samas on küsitav, kas ja kui edukalt karjäärimudeli rakendamine lahendab Eesti hariduselu peamist probleemi - õpetajate järelkasvu probleemi. Sellega tekitatakse õpetajatele kutse tasemete süsteemi kõrvale teine - karjääriastmete süsteem. Tõenäoliselt tähendab karjäärimudeli rakendamine ka täiendavat halduskoormust nii õpetajatele endile kui ka koolidele, koolipidajatele ning riigile tervikuna.
Tartu linna hinnangul piirab allkirjastamiseks esitatud hariduslepe kooli pidaja ja koolijuhtide autonoomsust õpetajate töötingimuste kokkuleppimisel ning seab omavalitsusele täiendavaid rahalisi kohustusi. Kuigi lepe lähtub kehtivast üldhariduse pearahapõhisest rahastamise mudelist ja lubab õpilaspõhist pearahamäära mitte vähendada, ei kata riigipoolne toetus täna kõiki kooli pidamiseks ja õppetöö läbiviimiseks vajalikke kulusid. Iga lisakulu võtmine nõuab omavalitsuselt kogu eelarve ümbervaatamist, et leida vahendid lisandunud kohustuste täitmiseks teiste tegevuste arvelt.
Kuna lepe toob kaasa kohustusi (eelkõige punktid 3.3, 3.8 ja 4.2) koolidele ja kooli pidajale, siis vajab nende eesmärgipärane rakendamine täiendavat finantseerimist. Haridusleppe koostamise senine protsess ei ole toonud lõplikku selgust (garantiid), millistest vahenditest riik kavatseb lisanduvaid kohustusi finantseerida.
Alljärgnevalt esitame ülevaade peamistest punktidest (lähtuvalt kokkuleppe eesmärgist, mitte niivõrd konkreetsest sõnastusest), millel on suurem mõju koolide/koolipidajate autonoomiale ning Tartu linna kulude võimalikule kasvule:
1) Leppe punkt 3.3 kohaselt „Võetakse eesmärgiks, et täistööajaga (35 tundi nädalas) töötava õpetaja nädalas antavate õppetundide soovituslikuks mahuks loetakse üldjuhul 21, aga mitte rohkem kui 24 arvestusliku pikkusega õppetundi (45 minutit)“. Tartu linn ei pea õigeks kontakttundide mahu kokkuleppimist üleriigiliselt ühtemoodi kõikidele koolidele ja õpetajatele ning tegi läbirääkimisel ettepaneku see punkt leppest välja jätta, kuna see on vastuolus leppe punktiga 3.1 „Õpetaja ametit käsitletakse tervikuna ning kõik seadusest tulenevad õppe- ja kasvatustöö ülesanded ja selle eest saadav töötasu lepitaks kokku töölepingus.“
Tartu linna ja haridustöötajate ametiühingutega sõlmitud kollektiivlepingus on sätestatud kontakttundide maksimaalne ülempiir, millest koolid peavad kinni pidama. Põhikoolides on selleks piiriks kokku lepitud kuni 24, gümnaasiumides kuni 22 tundi nädalas. 2024/2025 õppeaastal kujunes Tartu koolide õpetajate keskmiseks koormusnormiks 22,6 kontakttundi nädalas.
Koolidel on iseseisev otsustusõigus kehtestada kokku lepitust väiksem koormusnorm, mida mitmed koolid on kas kõikide õpetajate või teatud õpetajate grupi osas võimaluste piires teinud. Kui õpetajaga on töölepingus kokku lepitud suurem kontakttundide maht, siis makstakse nende eest ka täiendavat tasu. Kooli juhtkonnal peab ka edaspidi säilima paindlikkus õpetajatega koormusi kokku leppida, jättes võimaluse nii väiksemaks kui ka suuremaks koormusnormiks kui 21 kontakttundi nädalas.
Tartu linn jäi läbirääkimistel seisukohale, et selle punkti eesmärgi täitmine eeldab, kas lisaraha põhikoolidele või rahastamismudeli muutmist rohkem põhikoolide vajadusi arvestavaks. Kui kõikides Tartu põhikoolides tuleks 21-tunnilist koormusnormi rakendada, siis see tähendaks lisaraha vajadust ca 2,4 mln eurot aastas lisatasu maksmiseks koormust ületavate tundide eest või ca 80 täiendava õpetaja palkamiseks. Peamiseks põhjuseks, miks Tartul ei ole võimalik olemasoleva rahaga tagada kõigile õpetajatele nädalakoormuseks 21 kontakttundi on see, et Tartu koolides viiakse väga palju õpet läbi väiksemates õpperühmades ja HEV-eriklassides (vt Haridusleppe finantsmõjude analüüsi vaheleht „Kontakttunnid“). Tartu linnal ei ole praeguse tulubaasi juures võimalik lähiaastatel sellises mahus hariduskulusid suurendada ilma, et sellega kaasneks keskvalitsuse poolt reaalne rahaline kate või üldhariduse rahastamismudeli muutus.
Kuigi leppe punkti 3.3 sõnastus koosmõjus punktidega 3.2, 3.4 ja 3.5 annab koolidele võimaluse leppida õpetajaga kokku ka suuremaks koormusnormiks kui 21 kontakttundi nädalas, on selge, et üleriigilise soovitusliku koormusnormi rõhutamine haridusleppes piirab olulisel määral koolijuhtide võimalusi pidada õpetajatega läbirääkimisi töölepingu tingimuste üle.
Koolijuhtide hinnangul aitaks väiksem koormusnorm siiski oluliselt kaasa uute õpetajate leidmisele kooli tööle, kuid optimaalse tundide arvu paika seadmine koolis eeldab väga täpset teadlikkust ülesannete mahust ning nende piiritlemist eri ainetes, mida saab adekvaatselt hinnata ja kokku leppida vaid kooli tasandil. Ühe kontakttunni ettevalmistamine ja tööde parandamiseks kuluv tööaeg on eri ainete puhul erinev. Lisaks määrab kontakttundide mahu ka see, kas tegemist on liitklassiga või kui palju on klassis tuge vajavajavaid õpilasi.
2) Leppe punkt 3.7 kohustab kooli pidajat pidama koolijuhiga koolitöötajate koosseisu üle läbirääkimisi ja kehtestama koolide õppekava täitmiseks õiglase ja koolide vajadustega arvestava eelarvestamise mudeli. Sellises sõnastuses läbirääkimiste laua taga kokku ei lepitud. Tartu ettepanek nägi ette koolide vajadusega arvestava eelarvestamise mudeli kehtestamist alternatiivina, selle asemel, et iga kooliga üksikult igal aastal koosseisude üle läbirääkimisi pidada. Punktis 3.7 on aga HTM ühepoolselt leppe allkirjastamiseks saadetud versioonis muutnud sõna „või“ sõnaks „ja“, mistõttu pöörati Tartu ettepanek täiest vastupidiseks. Selline sõnastus paneb koolipidajatele topelt halduskoormuse – esmalt läbirääkimine ja seejärel eelarvestamise mudeli kehtestamine. On selge, et Tartu suuruses linnas ei ole koolipidajal võimalik iga kooliga eraldi pidada sisulisi läbirääkimisi koosseisude üle, vaid optimaalne on lähtuda kehtivast eelarvestamise mudelist, mille alusel eraldatakse koolile rahalised vahendid ning kooli eelarve detailsema jaotuse ja koosseisude üle otsustab koolijuht iseseisvalt.
3) Leppe punkt 3.8 kohaselt „Kui põhikooli klassis või rühmas on erandkorras rohkem kui 26 õpilast, tagab kool teise õpetaja või abiõpetaja olemasolu või vähendab õpetaja kontakttundide arvu“. Tartus ei ole probleemi, et koolides oleksid liiga suured klassikomplektid ja õpetajate koormus seeläbi ülemäära suur. Antud punkti täitmiseks võib ainult kahes Tartu koolis olla vajadus kahe täiendava abiõpetaja palkamiseks aastase kuluga ca 37 000 eurot (vt Haridusleppe finantsmõjude analüüsi vaheleht „Abiõpetajate lisavajadus“).
Samas ei ole põhimõtteliselt õige siduda täiendava õpetaja või abiõpetaja vajadust ainult klassi suurusega. Teise õpetaja või abiõpetaja vajadus ei sõltu niivõrd klassi suurusest, pigem tingib abiõpetaja vajaduse suuremat tuge vajavate õpilaste olemasolu konkreetses klassis jm asjaoludest. Seetõttu tuleb igat taolist juhtumit koolil koos koolipidajaga eraldi hinnata ja sobivaid lahendusi leida. Selline on ka tänane praktika Tartus, kus vajaduspõhiselt rahastatakse täiendavaid abiõpetajate ametikohti.
4) Leppe punkt 4.2 kohaselt püüdleb kooli pidaja selle poole, et suunata jooksvatest üldhariduskuludest vähemalt 60% õpetajate palgafondi. Tartus moodustasid õpetajate tööjõukulud saldoandmike põhjal 2022. aastal 58,8% ja 2023. aastal 61,1%. Riigis tervikuna olid munitsipaalkoolide keskmised suhtarvud vastavalt 54,1% ja 57,6% . Siinjuures väärib tähelepanu, et riigigümnaasiumides olid neil aastatel vastavad suhtarvud veelgi madalamad (47,5% ja 57,2%). Kuna Tartus moodustas õpetajate palgafond juba 2023. aastal üle 60% üldhariduskuludest ja prognoosi kohaselt moodustab see 2024. aastal 62% ja 2025. aastal 64% üldhariduskuludest, ei ole antud punkti täitmine linna jaoks probleemiks (vt Haridusleppe finantsmõjude analüüsi vaheleht „60% nõue“).
Tartu linn ei toeta aga põhimõtteliselt üleriigiliselt hariduskulude struktuuris kindlas protsendis või numbris kokku leppimist, kuna see riivab kõige otsesemalt KOV-de autonoomiat ning on samas diskrimineeriv teiste haridustöötajate, ennekõike tugispetsialistide suhtes. Hariduskulude eelarve maht ja struktuur peab jääma iga KOV-i või koolipidaja enda kujundada tulenevalt oma koolivõrgu eripärast ja eelarvelistest võimalustest. Sellest tulenevalt oli Tartu ettepanek punkt 4.2 leppest välja jätta, kuid kompromissina sõnastati see ümber „püüdluseks.“
Kokkuvõtteks
Kuigi haridusleppe eesmärk parandada õpetajate töötingimusi ja tagada hariduse kvaliteet on tunnustust väärt, seab hariduslepe Tartu linnale mitmeid täiendavaid kohustusi, mis võivad oluliselt mõjutada linna eelarvet ja hariduselu korraldamist. Lepe piirab koolipidajate võimalusi arvestada kohalike vajadustega, õpetajate motiveerimisega ning haridusasutustes vajaliku sisemise õiglusega.
Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammis on võetud eesmärgiks tõsta õpetajate palk nelja aastaga 120%-le keskmisest palgast. Tartu linna ja mitmete õpetajate hinnangul ei täida hariduslepe seda eesmärki, mida õpetajad keskvalitsuselt on oodanud. Koolijuhtide hinnangul ei lahenda hariduslepe ka Eesti hariduselu teist olulist probleemi - õpetajate järelkasvu probleemi. Samas vähendab lepe õpetaja tegeliku tööandja – koolijuhi - otsustusvabadust. On risk, et karjäärimudeli rakendamiseks lubatud raha leitakse õpetaja palgakasvu või muude haridusrahade arvelt.
Haridusleppe rakendamise keskseks küsimuseks on täna hariduse rahastamine tervikuna. Tartu linnal ei ole praeguse tulubaasi juures võimalik sellises mahus suurendada hariduskulusid ilma, et sellega kaasneks keskvalitsuse poolt reaalne rahaline kate või üldhariduse rahastamismudeli muutus. Tartu linn peab jätkuvalt oluliseks, et hariduslepe sisaldaks ka keskvalitsuse kohustust näha ette sellekohased täiendavad vahendid Riigieelarve strateegias. Ühinemine haridusleppega võib toimuda pärast seda, kui riik annab täiendava finantsgarantii lisaraha eraldamiseks nii õpetajate alampalga tõusuks, karjäärimudeli rakendamiseks kui ka koormusnormi alandamiseks. Seega kuni üheselt mõistetava finantsgarantii saamiseni keskvalitsuselt ei pea Tartu linn võimalikuks hariduslepet allkirjastada.
LISAD:
1. Hariduslepe allkirjastamiseks (HTM 08.10.2024)
2. Haridusleppe finantsmõjude analüüs (Haridusosakond)
3. Hariduslepet puudutavate küsimuste vastused (HTM 4.11.2024 infotund).